浅析国家审计视角的政府投资项目跟踪审计

2018年4月11日

  0 引言
  随着政府公共建设力度不断加大,建设市场秩序不规范、投资损失浪费、资产流失和投资效益差等问题不断暴露,审计机关通过审计“关口”前移,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合,探索性地开展了跟踪审计工作。目前政府投资项目跟踪审计遍地开花,其实施模式也呈多元化趋势,一些中介机构在接受政府部门的委托参与行政机关组织审计外,还承接建设单位的委托对建设项目全过程实施咨询服务,使得社会各界对行政机关实施跟踪审计的定位发生了概念错位。因此要做好政府投资项目跟踪审计工作,审计部门必须明确自身的角色定位,谨防错位、缺位,才能做到刘家义审计长讲的“突出重点,量力而行,明确责任,防范审计风险”的要求。
  1 行政机关跟踪审计的定位及重点
  按实施的主体分类,审计可分为国家审计、社会审计和内部审计,跟踪审计也是这样。国家审计监督是一种政府行政行为,其行为依据和规范标准来源于《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家审计准则》等法律、法规,政府投资项目跟踪审计以投资活动为主线对参与建设活动的设计、建设、监理、施工及材料供应等相关单位和环节实施全过程监督,政府投资建设项目的审计内容主要有以下八个方面。
  1.1 项目的概算和基本建设程序执行
  立项手续是否齐全,土地使用是否合法,开工手续是否办理齐全,勘测、设计、监理、施工及材料采购等是否按规定程序进行招标。
  1.2 项目的资金来源及使用
  建设资金是否按投资计划及时到位,使用是否合规,有无侵占、挪用建设资金等问题,有无损失浪费等情况。包括建设单位管理费用的发生是否真实、合规,会计核算是否规范,工程进度款是否超付等。
  1.3 项目实施
  项目实施过程中,建设项目合同是否与招、投标承诺一致,是否存在违法转包、分包问题,相关人员是否按约定到位,签证内容是否真实、及时、有效。
  1.4 项目中设备与材料采购
  建设单位和承包单位采购的设备、材料是否符合设计要求,程序是否合法,价格是否合理,特别要关注建设单位及其有关人员是否超越权限,直接、间接指定供货商或推荐产品,影响质量、增加建设成本的隐患。
  1.5 土地利用和征地拆迁
  建设项目征地、拆迁补偿费是否符合有关规定和标准,有无弄虚作假、扩大拆迁范围、提高标准以及损害拆迁人和被拆迁人利益的问题,费用是否真实、合规等。
  1.6 环境保护
  环境保护的目标、实施及运行情况,污染减排工作的统计、监测和考核体系的监管能力,以及监督、问责制度的建立情况。
  1.7 工程造价
  决算编制依据是否合规,竣工资料是否齐全,工程结算是否存在高估冒算,大额变更是否经过报批,合同条款是否得到履行,设备和材料价格结算是否真实等。
  1.8 项目效益
  政府投资建设项目效益主要包括项目建设是否达到项目批复的预期规模和投资效益,从经济和社会效益多方面进行评估。
  建设项目实施从时间上可分为建设前期、项目实施、竣工决算三个阶段,跟踪审计就是审计人员在项目建设过程中对各阶段的关键控制点开展审计,并及时提出审计意见和建议,使建设实施得以规范、有序、有效运行,促进项目的投资绩效。
  2 跟踪审计目前的现状及问题
  2.1 跟踪审计与项目参建方职责不清,定位偏差
  国家审计对投资项目参与各方的监督是建立在各被审计单位完善内控制度和具有自身质量保证体系基础上的,但在项目实施过程,建设单位往往会对跟踪审计产生依赖心理,特别是政府临时成立的工程建设部门积极要求进行跟踪审计,最主要的目的就是希望得到全过程的管理和服务,为他们的决策提供参谋或承担一些风险,以弥补他们本身经验不足、专业人员缺乏及一些前期的违规行为。如本单位在对某办公楼项目的跟踪审计中,建设过程的合同签订、各种计价支付,一般都要求跟踪审计人员审核,出具审计意见单,有时还被要求参加材料、设备的询价及定价,直接参与工程的管理,导致职责不清。在当今建设市场还不是很规范、政府又急于赶项目进度的情况下,现实与规范的冲突会有很多,审计人员把握不好跟踪审计在监督、服务与项目管理之间的定位,就会增加审计风险,事实上也与《审计法》设定的责权相抵触。
  2.2 缺乏统一操作标准
  虽然各级审计机关和审计人员对跟踪审计进行了大胆实践,形成了一套跟踪审计实践的操作思路,但尚未建立一套相关的跟踪审计的规章制度,审计的范围、内容、程序、审计取证及审计报告等还缺乏统一标准和指南,审计依据和审计标准具有不确定性,合理性因素超过了合法性因素,不能确保审计质量。因此跟踪审计有待于规范化、制度化和科学化,并且具有可操作性。
  2.3 跟踪审计力量不足
  跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程,需要审计人员具备较高的理论基础和丰富的实践经验,并能综合运用工程、财务、经济、管理与法律等多方面知识。目前,审计机关中能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺,审计机关希望借用社会中介机构力量来进行跟踪审计,扩大审计监督面、增大工程审计影响力,而中介机构由于受自身单位性质的限制,在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着显著的不同,审计机关的现有力量难以做到对中介机构参审人员进行有效的管理,跟踪审计的质量难以得到保证。
  2.4 业绩考核及组织审计收费模式有待完善
  投资审计中的工程结(决)算审计一般以投资额或审计核减额作为业绩考核和收费依据,但跟踪审计的很大部分内容侧重于建设管理方面,而且其工作弹性较大,很多工作无法量化或直接体现为实际投入的审计工作量,因此一般的考核、收费模式对组织审计项目的质量有较大影响,也无法真实反映对中介机构的考核结果。另外,需要跟踪审计的项目一般投资额都较大,有些地方将中介机构收取的协审费用列入工程建设成本的办法解决,由建设单位支付给协审单位,这也使建设单位理解为“我支付费用,为我咨询服务”,使审计监督效力大打折扣。
  3 完善政府投资项目跟踪审计的措施
  3.1 健全、落实建设管理制度,完善跟踪审计制度环境
  政府投资项目全过程跟踪审计是建设项目审计的创新方式,完善的配套制度是其有效开展的前提。除了有相关法律、法规制度保障外,应当健全、落实并全过程跟踪审计制度相衔接的建设项目管理制度、财务管理制度和建设管理问责制度等,保障全过程跟踪审计真正有效地运行。
  3.2 建立健全操作规范,提高跟踪审计规范水平
  建立健全跟踪审计操作规范,是促进跟踪审计实现制度化、规范化,提高跟踪审计质量的重要保障。制定严格的业务流程,合理引入量化评价指标,使审计工作向科学化、规范化转变。
  3.3 重视审计人才的培养,提高审计队伍的素质
  综合性审计力量是开展全过程跟踪审计的基础。首先,提高现有审计力量的综合素质,加强综合性培训和交流力度。其次,扩大审计人员专业来源,吸收更多专业工程、工程造价、法律、计算机等专业人才充实审计队伍。
  3.4 理顺跟踪审计协审费用支付方式
  审计机关委托的跟踪审计协审经费应由财政资金给予保障,实现“谁委托、谁付费”,这是保证审计独立性的根本。
  4 结束语
  跟踪审计是传统审计的发展和完善,是审计创新的有益探索,从关注建设资金收支情况到建设项目竣工决算,根本目的在于加强与优化项目管理,提高建设资金使用效益。当前,跟踪审计作为工程审计的热点,正处于积极探索阶段,还有很多制度、方法有待完善,在许多方面仍存在争议,值得进一步探讨、探索。
 

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